El término actividad administrativa o administración, desde una acepción funcional y con distinción de otras actividades propias del poder Estatal –como la legislativa y la jurisdiccional–, puede entenderse como la adopción de medidas y ejecución de acciones para el manejo del Estado y la obtención de los fines por él perseguidos. Desde el punto de vista orgánico, es dable asumirlo como el conjunto de personas u órganos del Estado que ejercen la función administrativa, la cual, de acuerdo al artículo 113 de nuestra Carta Política, corresponden por regla general a la rama o poder ejecutivo.
Para que los diferentes órganos o estamentos del Estado, principalmente los que conforman la rama ejecutiva, puedan desarrollar las funciones a ellos encomendadas por el ordenamiento jurídico, es necesario que lo hagan a través de diversos mecanismos, entre los que encontramos, entre otros, los actos administrativos.
Intentando acercarnos a una definición general del término, pero poniendo de presente que no existe un criterio unívoco al respecto y, en el campo teórico, para algunos tratadistas la conceptualización resulta restrictiva, encontramos que buena parte de los doctrinantes y la Jurisprudencia colombiana coinciden en el siguiente significado: “manifestación de la voluntad de la administración, encaminada a producir efectos jurídicos, creando, modificando o extinguiendo derechos para los sujetos administrados o en detrimento de estos”.
Aunque, como se verá más adelante al abordar las múltiples clasificaciones de los actos administrativos, especialmente la que se basa en el criterio relativo al procedimiento para su expedición, existen actuaciones de la administración que, siendo actos administrativos, no crean, modifican o extinguen algún derecho, tal es el caso de los llamados actos administrativos de trámite.
Uno de los rasgos principales de esta expresión de la voluntad Estatal es que debe estar sujeta al orden jurídico, por ende, es imprescindible que observe y respete las garantías y derechos de los administrados.
Como anotación preliminar podemos decir que, pese a que tiende a confundirse la definición de acto administrativo, atrás señalada, con acto de la administración, aquellos términos no siempre resultan ser iguales, puesto que hay actos de la administración que no son actos administrativos. Por ejemplo, cuando el poder ejecutivo, excepcionalmente, actúa en ejercicio de una función legislativa, o jurisdiccional.
En otro sentido, es dable que la rama legislativa o la jurisdiccional, o en su defecto algunos organismos públicos que no hacen parte de la división tradicional tripartita del poder Estatal en nuestro país, puedan proferir actos administrativos[1]. Inclusive, lo dicho también aplica a ciertos particulares facultados por el ordenamiento jurídico para ejercer actividades propias de la función pública.
CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Respecto a la clasificación de los actos administrativos encontramos que estos se pueden clasificar de múltiples y variadas formas, dependiendo del enfoque desde donde se observen. Sin embargo, en esta oportunidad nos referiremos a las clasificaciones conocidas más relevantes y con cierto valor práctico en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas tenemos las siguientes agrupaciones:
- Actos administrativos según sus destinatarios
De acuerdo a esta categoría, los actos administrativos pueden ser: a) singulares, individuales o concretos, estos son los que se refieren a personas determinadas individualmente y, por ende, solo tienen efectos respecto de esa o esas personas. Ejemplo, el acto por el cual se nombra una persona en determinado empleo público o se le reconoce una prestación social. Igualmente pueden ser: b) actos generales, son aquellos cuyos destinatarios son indeterminados y su contenido es abstracto. Un ejemplo de este tipo de actos son los decretos reglamentarios.
Necesario resulta aclarar que la determinación o indeterminación de los destinatarios no se refiere propiamente al número de ellos, sino al hecho de que estén individualizados. En otras palabras, puede existir un acto general que en la práctica esté dirigido a pocas personas. Y, por el contrario, puede existir un acto particular que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera concreta.
- Actos administrativos según el procedimiento administrativo para su expedición
Según el procedimiento para su expedición, estos se clasifican en: a) actos de trámite, que son aquellos que se profieren en el curso de la actuación administrativa, le dan impulso y agotan cada una de sus etapas, y que resultan necesarios para llegar a una decisión, pero no le ponen fin a la respectiva actuación. Por ejemplo, el auto por el cual se solicita un concepto a otra autoridad antes de tomar la decisión; b) resolutorios o definitivos, los cuales resuelven de fondo la cuestión, y con los cuales se concluye o finaliza el trámite o procedimiento administrativo o en términos del artículo 43 del CPACA, Ley 1437 de 2011 “los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto”, o hagan imposible continuar la actuación; y c) de ejecución: este tipo de actos se configuran cuando existe un acto administrativo que le da eficacia a otro acto definitivo, permitiendo que este se materialice y cumpla sus fines; en otras palabras dan cumplimiento a lo ordenado en un acto administrativo anterior o a lo dispuesto por un Juez en una Sentencia. Es decir, no deciden una actuación, pues solo son expedidos para materializar o ejecutar esas decisiones previas.[2]
Sin embargo, se debe aclarar que no es acto de ejecución aquel que no se limita única y exclusivamente a dar cumplimiento al acto o sentencia que pretende ejecutar, sino que le adiciona o suprime elementos nuevos, en ese caso frente a dichos elementos, será un acto definitivo[3]
- Actos administrativos según el número de órganos que participan en su elaboración.
Según el número de órganos que participan en su elaboración, los actos administrativos se clasifican también en actos simples, complejos y colectivos.
Los primeros son dictados por un solo órgano, sea individual o colegiado, que funge como unidad estructural, o los que requieren una sola actuación jurídica para su cumplimiento. A su turno, los actos complejos se configuran por los siguientes elementos: i) concurrencia de dos o más órganos o autoridades en la formación del acto; ii) pluralidad de voluntades manifestadas en distintos momentos y de manera sucesiva; iii) unidad o igualdad de finalidad y contenido en cada acto administrativo; y iv) interdependencia entre las distintas manifestaciones de voluntad para poder existir[4]. En el acto colectivo también intervienen distintos órganos, pero las voluntades se unen solamente en una única declaración permaneciendo jurídicamente autónomas[5]
Adicional a la anterior clasificación, solo a manera de enunciación podríamos decir que los actos administrativos también se pueden categorizar desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia, en actos reglados o discrecionales. Según el ámbito de aplicación, en actos locales o nacionales. Desde el punto de vista de la afectación a la esfera jurídica del destinatario en actos favorables o ampliatorios y; actos gravosos o limitativos.
Habiéndonos referido en términos generales a la noción de acto administrativo y sus más usuales clasificaciones, conviene ahora de forma sucinta, abordar un aspecto de vital trascendencia para esta importante institución del derecho administrativo. Hacemos referencia a las etapas por las que transita el acto administrativo. Aquellas, desde el campo práctico se pueden identificar en: I) nacimiento; II) publicidad; III) controversia administrativa; IV) efectos y; V) desaparición de efectos.
Previendo abordarlas todas, en esta oportunidad solo nos referiremos a las tres primeras, dejando por motivos pedagógicos y de espacio las restantes para un próximo artículo.
I) Nacimiento del acto administrativo
Para el nacimiento de todo acto administrativo existen algunos elementos necesarios, los cuales son: la competencia, los procedimientos y la forma de presentación.
Sobre la primera, esta se entiende como la facultad o poder jurídico otorgada por la ley a una autoridad para ejercer determinada función, siendo de estricto cumplimiento, por lo que, en caso de estar ausente, el acto tiene nacimiento, pero se encuentra viciado de ilegalidad.
A su vez, la competencia está integrada por tres elementos; el material, territorial y temporal. La competencia material hace referencia a las diferentes funciones que una autoridad puede ejercer legalmente. Mientras que la territorial hace alusión al territorio en el que esa autoridad puede ejercer legalmente sus funciones. Por último, la temporal se refiere al tiempo durante el cual la autoridad está facultada para ejercer legalmente sus funciones, esto es, desde su nombramiento hasta el retiro del servicio[6].
Respecto al procedimiento, debemos mencionar que las autoridades, al ejercer sus competencias y producir decisiones, deben observar unas reglas de procedimiento o trámite que establece la Ley. Sin detrimento de las regulaciones específicas y especiales que establezcan procedimientos para la producción de ciertos actos de la administración, el procedimiento general que gobierna la forma de proceder de esta, al producir sus actos administrativos, se encuentra establecido en los artículos 2° al 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Igualmente resulta importante mencionar que el artículo 4° de la misma codificación prevé las formas en las que pueden iniciar las actuaciones administrativas, esto es: en ejercicio del derecho de petición, ya sea en interés general o particular; por el cumplimiento de una obligación o deber legal; o de oficio por las autoridades.
Finalmente, en cuanto a la forma de presentación del acto, si bien nuestro sistema jurídico no señala una manera concreta como debe presentarse el acto, sin que esto sea requisito sine qua non para la validez o legalidad del mismo. Tradicionalmente estos se producen por escrito y en forma de decreto, resolución, ordenanza, acuerdo, o en unas no tan habituales, como carta, circular u oficio.
II) PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Aunque el Estado tiene la potestad de dictar actos unilaterales, estos no deben ser secretos, por lo que solo se pueden predicar los efectos jurídicos de un acto frente a sus gobernados después de que sean conocidos por aquellos.
Si bien el acto administrativo nace con su expedición, su aplicación se supedita hasta tanto se dé a conocer al interesado, interesados o a la comunidad en general, dependiendo del tipo de acto del que se trate.
Existen dos principales mecanismos para que las autoridades den a conocer a los gobernados los actos que expiden. Estos están estrechamente ligados con la naturaleza del acto de acuerdo a la clasificación de destinatarios al que se dirigen los actos. Así, tenemos que los actos de carácter general se publican, mientras que los individuales o particulares se notifican[7].
Sobre el deber de publicación de los actos administrativos de carácter general, el artículo 65 del CPACA, Ley 1437 de 2011, modificado el artículo 15° de la Ley 2080 de 2021, señala en sus Incisos primero y segundo: (…) Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso (…) Cuando se trate de actos administrativos electrónicos a que se refiere el artículo 57 de esta Ley, se deberán publicar en el Diario Oficial o gaceta territorial conservando las garantías de autenticidad, integridad y disponibilidad. (…)
En cuanto a los actos particulares o individuales, su obligatoriedad y los requisitos de notificación para que estos produzcan efectos legales, las disposiciones generales que regulan la materia se encuentran en los artículos 66 a 73 del CPACA.
III) LA CONTROVERSIA ADMINISTRATIVA DEL ACTO
Cuando el acto administrativo ya ha nacido a la vida jurídica y se han cumplido las ritualidades propias de su publicidad, surge para los destinarios de los efectos jurídicos del respectivo acto la oportunidad de cuestionar oportunamente su validez ante la propia administración pública, derecho que se materializa a través de los llamados recursos administrativos.
Los recursos administrativos hacen referencia al procedimiento que se sigue ante la administración para controvertir sus propias determinaciones antes de que aquellas adquieran firmeza. En otras palabras, la Ley le da la oportunidad al interesado para que exponga directamente ante la administración las razones de inconformidad contra sus decisiones, con el fin de que la administración reconsidere y enmiende sus errores, si hay lugar a ello, antes de que el acto produzca efectos. Este procedimiento otrora se conocía también como vía gobernativa, antes de la existencia de la Ley 1437 de 2011 o CPACA; hoy se le denomina vía administrativa.
Según lo prevé el artículo 74 del CPACA, existen tres clases de recursos, estos son:
- Reposición: Por medio del cual se solicita al mismo funcionario que expidió el acto que lo aclare, modifique, adicione o revoque.
- Apelación: tiene las mismas finalidades que el de reposición, pero su diferencia es que debiéndose radicar ante la autoridad que expidió la providencia, debe ser resuelto por el inmediato superior jerárquico de este.
- Queja: Procede únicamente cuando se rechace el de apelación y se interpone directamente ante el superior de la autoridad que dictó el acto.
A continuación, presentamos algunas nociones generales y específicas comunes a todos los medios de controversia señalados, que, al revestir alguna importancia, resulta necesario tenerlas en cuenta:
- Los recursos solo proceden contra los administrativos definitivos y de contenido individual, y cuando siendo expreso o presunto haya sido notificado.
- El procedimiento para tramitarlos, descrito en el CPACA, se aplica por regla general a todos los organismos y entidades que integran el poder público en sus diferentes órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares que cumplan funciones públicas, salvo disposición especial[8].
- Cuando procedan, la interposición de los que fueren obligatorios, es necesaria, como agotamiento de la vía administrativa para acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. A no ser que las autoridades no hubieran dado la oportunidad de interponerlos.
- La forma de presentarlos debe ser por escrito, sin que se requiera presentación personal.
- Por lo general, salvo norma en contrario, el término para instaurar el de reposición y apelación es de diez (10) días hábiles, siguientes a la notificación de la providencia que se desea controvertir. El de queja debe instaurarse dentro de los cinco (5) días hábiles a la decisión que rechace el recurso de apelación. La presentación de los recursos puede hacerse mediante cualquier medio tecnológico o electrónico institucionales que dispongan las entidades y organismos de la administración pública.
- Deben sustentarse de manera correcta y clara los motivos de inconformidad.
- El de apelación puede interponerse por separado o en subsidio del de reposición, es decir, en caso que se niegue este último.
- Se tramitan en efectos suspensivos, es decir, suspenden la decisión controvertida.
- Se puede desistir de su presentación en cualquier momento, eso sí, antes de que se adopte la decisión que los resuelve.
- La decisión que resuelve el recurso debe ser motivada y en ella se deben resolver todas las peticiones que hayan sido planteadas y las que surjan con motivo del recurso.
- En cuanto al recurso de apelación, este no procede contra las decisiones de los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica, directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos, y de los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos de nivel territorial.[9]
Hasta aquí, como se puede apreciar, abordamos de manera sucinta algunos aspectos que, en nuestro criterio, resultan relevantes para tener un conocimiento básico y práctico de la figura estudiada, quedando claro está otros aspectos por considerar, entre los que se encuentran los efectos del acto administrativo, la desaparición de los mismos y las controversias de algunas decisiones de la administración en sede judicial o lo que en la técnica jurídica se denomina medios de control; temas que, debido a su notoria importancia, se tratarán en un próximo artículo, estructurado a manera de continuidad del presente.
SINDESENA JUNTA NACIONAL
Elaborado por: Miguel Francisco Mosquera.
Cargo: Abogado asesor de la Junta Nacional
[1] Artículo 2° Ley 1437 de 2011.
[2] CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, Auto de 17 de marzo de 2011, Exp. 25000‐23‐24‐000‐2010‐00261‐ 01, C.P. Rafael E. Ostau de la Font Pianeta
[3] C.E Sección primera sentencia del 14 de septiembre de 2000, expediente 6.314; Consejo de Estado Sección segunda Sentencia 24 de enero de 2002, expediente 637-
[4] CONSEJO DE ESTADO, Sección Quinta, Auto de 18 de abril de 2013, Exp. 11001‐03‐28‐000‐2013‐00008‐00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
[5] CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 7 de junio de 2012, Exp. 15001‐23‐31‐
000‐2002‐01595‐02(1717‐09), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila
[6] Rodríguez Rodríguez Libardo, Derecho administrativo
[7] Consejo de Estado Sentencia del 24 de julio de 2001
[8] Obra citada
[9] Corte Constitucional Sentencia C-248 de 2013 M.P Mauricio Cuervo Gonzales
me gustaria una consulta personal
Por favor escríbenos por el botón de WhatsApp que encuentras en la página web