Efectos del Acto Administrativo, desaparición de los mismos y medios de control

En anterior entrega, titulada: el acto administrativo, algunas nociones generales, abordamos diversos aspectos relacionados con esta manifestación de la voluntad de la administración. En aquella oportunidad, desde un criterio pedagógico, al hablar de las etapas por las que transita la referida institución del derecho administrativo, señalábamos que, en términos generales, estas eran: I) nacimiento; II) publicidad; III) controversia administrativa; IV efectos y; V) desaparición de efectos. Avanzando en su momento, hasta el abordaje de la tercera de las fases citadas, por lo que corresponde, en esta ocasión, referirnos a las dos últimas; IV efectos y; V) desaparición de efectos. Adicionalmente a algunas de las acciones de control de legalidad, presentes en la jurisdicción contenciosa administrativa.

IV EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Esta etapa inicia con la denominada, firmeza o fuerza ejecutoria, fenómeno que a su vez constituye un requisito fundamental para que el acto empiece a producir efectos. Lo cual significa que la administración no puede ejecutar o hacer cumplir un acto, sin que este se encuentre en firme. De manera que es a partir de este momento, el cual se produce, una vez resueltos los recursos pertinentes, en el evento que el administrado los haya interpuesto, o en caso contrario, cuando se ha vencido el término para presentarlos, que queda en firme el acto y empieza a producir efectos. Generándose la oportunidad al interesado, si no quedó conforme con la respuesta de la administración y considera que el acto se encuentra viciado, de acudir al juez competente, para procurar la declaración de ilegalidad, pero hasta tanto no exista declaración judicial por parte de autoridad competente en tal sentido, el acto administrativo conserva plenos efectos.

De acuerdo al artículo 87 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo – CPACA. La firmeza de los Actos Administrativos se origina en los siguientes eventos:

(…)

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.

(…)

Sumado a lo expuesto, el acto administrativo, según el tratadista Libardo Rodríguez[1], tiene los siguientes efectos:

• Como todos los actos jurídicos, modifica el ordenamiento existente. Es decir, crea, modifica o extingue derechos u obligaciones.

• Compartiendo con los demás actos jurídicos, aquella particularidad de modificar el ordenamiento, se distingue de aquellos, entre otras razones, porque la variación del ordenamiento se hace de manera unilateral por parte de la administración. En otras palabras, guardando ciertos límites, la administración tiene el poder de crear derechos e imponer obligaciones a favor o en contra de los gobernados, sin el consentimiento de estos.

• Fruto de aquel poder del Estado, emana lo que se conoce como el privilegio de la decisión previa que, no es cosa distinta al privilegio que tiene la administración de no acudir previamente ante un juez competente para declarar un derecho. Por el contrario, son los gobernados que deben de hacerlo en calidad de demandantes si consideran que con el actuar de aquella, se les ha vulnerado un derecho.

• Acompañado al privilegio de la decisión previa, se encuentra la ejecución de oficio, la cual hace referencia a la potestad del Estado de hacer cumplir directamente sus decisiones.

V) DESAPARICIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

A este fenómeno también se le conoce con el término pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo. El ordenamiento jurídico colombiano contempla en el artículo 91° del CPACA algunas de las eventualidades que, de presentarse, los actos administrativos cesan sus efectos, pierden obligatoriedad y, por consiguiente, no pueden ser ejecutados, estas son:

(…)

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.

(…)

En consonancia con la citada norma, el artículo 92° de igual codificación, profesa que cuando el acto administrativo ha perdido fuerza ejecutoria, el administrado puede oponerse por escrito a su ejecución, evento en el cual la autoridad puede suspender su ejecución y resolver de manera definitiva sobre la solicitud mediante otro acto administrativo, contra el que no procede recurso alguno, pero puede ser controvertido en la jurisdicción contenciosa administrativa.

Adicional a las causales contenidas en el artículo 91° del CPACA, otras razones por las cuales eventualmente pueden desaparecer los efectos de un acto administrativo, bien sea que las mismas sean atribuibles directamente a la voluntad de la administración, o por causas ajenas a esta, entre otras se pueden identificar las siguientes:

• Por la voluntad expresada en el mismo acto.
• Como consecuencia de la resolución de los recursos en la vía administrativa
• Fruto de la revocatoria directa
• Por desaparición del objeto del acto.
• Desaparición del sujeto pasivo a quien se dirige el acto.
• Resultado de la anulación definitiva del acto por un juez competente.

De las anteriores causales, por su connotada importancia, haremos referencia a algunas especificidades de la revocatoria directa.

Aquella institución alude al hecho de que la administración retira de la vida jurídica el propio acto que ha creado, en otras palabras, es por la propia voluntad de la autoridad que desaparecen los efectos de su acto. Fenómeno que se debe diferenciar de la anulación de un acto administrativo por vía judicial y del retiro de la pérdida de los efectos de un acto a consecuencia de la interposición de los respectivos recursos agotados en la vía administrativa por parte de los administrados, pues a diferencia de esta, en la revocatoria directa ya el acto se encuentra ejecutoriado.

Lo primero que se debe advertir es que, no toda circunstancia origina la revocatoria de un acto por parte de la entidad que lo expidió, lo que quiere decir que existen unas causas precisas para que proceda la revocatoria, estás son:

• Cuando el acto sea manifiestamente contrario a la constitución y a la Ley.
• Cuando el acto no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él.
• Cuando con el acto se cause agravio injustificado a una persona.

Los actos administrativos pueden ser revocados por el mismo funcionario que los expidió, o por sus inmediatos superiores jerárquicos. Igualmente, se debe dejar claro que aquella institución no procede a solicitud de parte, cuando se hayan interpuesto los recursos contra el acto administrativo o cuando haya operado la caducidad del acto para su control judicial.

Según el contenido del artículo 97° del CPACA, cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, para que la administración pueda adelantar su revocatoria debe contar con la aprobación o consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Se debe aclarar que cuando en la elaboración del acto se haya incurrido en errores de forma (aritméticos, digitación, transcripción, etc.) la autoridad a solicitud de parte o de oficio, en cualquier tiempo los puede enmendar, sin obtener el consentimiento del sujeto hacia quien se dirige el acto.

Finalmente, una última acotación sobre la institución jurídica en comento, es que, bajo ninguna circunstancia, la petición de revocación o el acto que la resuelve, interrumpe, suspende o revive el término de caducidad para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de demandar el acto, por ende, el interesado debe cumplir irrestrictamente con aquel término legal, independientemente de la suerte que corra la petición de revocatoria.

Ahora, por su particular importancia y de manera muy concreta nos referiremos a algunas acciones o medios de control en la jurisdicción contenciosa administrativa, como se denominan en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo – CPACA, Ley 1437 de 2011 . Las pretensiones contenciosas a las que haremos referencia son: simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y nulidad electoral,

Como primer aspecto, se debe mencionar que por medio de los medios de control se posibilita al administrado poner en conocimiento del juez competente los hechos que mediaron la expedición de determinado acto administrativo, su legalidad y los efectos producidos por aquella expresión de la voluntad de la administración. Teniéndose como pretensión principal, retíralo del ordenamiento jurídico y en los eventos donde sea procedente, buscar indemnización al sujeto o sujetos perjudicados.

MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD

Esta acción, también conocida como nulidad objetiva, es una acción pública, lo que quiere decir que, no es necesario que el accionante, esté revestido de especial legitimidad en la causa para interponerla, cualquier persona lo puede hacer. Además de no necesitar los servicios de un profesional en derecho, para adelantar su trámite.

Su regulación normativa se encuentra en el Título III, artículo 137 del CPACA.

Otras características adicionales a las señaladas son:

• Con ella no se busca la defensa de intereses subjetivos, al ser una acción pública busca preservar la legalidad en las actuaciones públicas.

• Se interpone contra actos administrativos unilaterales.

• No tiene un término de caducidad, por lo que puede ser ejercida en cualquier tiempo.

• No es desistible. En otras palabras, una vez interpuesta, el accionante no se puede retractar o renunciar a la continuidad del proceso judicial. En similar sentido no se puede declarar la perención o sanción al actor por abandono de la causa.

La acción de nulidad, en términos generales, solo procede contra actos administrativos de carácter general, pero excepcionalmente se puede adelantar contra ciertos actos administrativos de contenido particular y concreto. Estás situaciones excepcionales, de acuerdo al artículo citado con anterioridad, son:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Los motivos o causales por las que procede esta acción son:

1. Cuando los actos administrativos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse.

Esta causal, se trata de un vicio general en el que, se pueden subsumir los otros motivos de nulidad, pues el término “norma” debe entenderse en un sentido amplio y no limitarse exclusivamente al instrumento jurídico expedido por el congreso de la República, por ende, también se comprenden las normas de rango constitucional y administrativa proferidas por órganos superiores a la autoridad que expidió el acto.

• Sin competencia

El ordenamiento jurídico le ha asignado a todos los cargos de la administración pública, determinadas competencias. Entendido el término competencia, como la aptitud jurídica necesaria para que la persona que desempeñe un empleo, pueda adelantar determinada actuación o gestión y en algunos casos, expedir ciertos actos, de manera que el vicio al que se alude hace referencia a la ineptitud o no autorización del ordenamiento jurídico, para que determinado funcionario público expida un acto administrativo.

Igualmente, téngase presente que la incompetencia puede ser material, relacionada con las funciones del cargo del empleado; territorial o de lugar y; de tiempo.

Necesario resulta resaltar que, no se está frente a esta causal, cuando la autoridad que expide el acto, ha sido delegado por un superior, claro está, con el cumplimiento de ciertos requisitos, para que el primero adelante funciones de las que en principio no es titular.

• En forma irregular.

Esta causal presenta dos modalidades. La primera está relacionada con los vicios de procedimiento al expedirse el acto, mientras que la segunda se encuentra ligada a los vicios de forma.

Sobre la primera hay que mencionar que las actuaciones de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones administrativas se encuentran regladas en el ordenamiento jurídico, específicamente en procedimiento administrativo contenido en la primera parte del CPACA o en algunos casos en procedimientos particulares regulados en leyes especiales, no siendo un actuar discrecional por parte de la autoridad pública. De manera que cuando se pasa por alto el procedimiento o se vulneran las reglas o principios que lo regulan, la autoridad podría estar incurriendo en la causal de nulidad mencionada en la modalidad de procedimiento.

Respecto a la modalidad de forma, basta mencionar que esta, a su vez, se puede sub clasificar en formas substanciales y no substanciales. En realidad, las que pueden llegar a generar la nulidad del acto son las primeras, ya que se encuentran relacionadas con los derechos de los administrados. Como ejemplo de aquellas podríamos decir que se encuentra, la no motivación del acto administrativo cuando exista la obligación legal de hacerlo.

En cuanto a las formas no substanciales, estás hacen referencia a las meramente accesorias, por tanto, su presencia no afecta la existencia del acto, ni genera su nulidad. El numeral 11° del artículo 3° del CPACA así lo permite inferir cuando plantea:

(…)

11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.

(…)

• Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa

Esta causal está enteramente relacionada con el principio constitucional del debido proceso, contenido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. En cuanto le posibilita al administrado participar en el proceso de formación del acto, hacerse escuchar y ejercer su derecho de defensa.

Una muestra de lo dicho la encontramos en el artículo 35 del CPACA, cuando aquella regulación dicta:

(…)

ARTÍCULO 35. TRÁMITE DE LA ACTUACIÓN Y AUDIENCIAS. Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la ley.

Cuando las autoridades procedan de oficio, los procedimientos administrativos únicamente podrán iniciarse mediante escrito, y por medio electrónico sólo cuando lo autoricen este Código o la ley, debiendo informar de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de defensa.

Las autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de decisiones. De toda audiencia se dejará constancia de lo acontecido en ella.

(…)

• Mediante falsa motivación

Todo acto administrativo tiene unos motivos que le sirven de fundamento que, representan la situación de hecho en que se sustenta y la calificación jurídica, en otras palabras, la causa o causas del acto. Es necesario que estos motivos aparezcan en el acto, para garantizar con ello, el control por los ciudadanos y por los órganos jurisdiccionales.

Cuando se presenta ausencia o distorsión de la situación de hecho o circunstancias materiales que fundamentan la decisión, se habla de error de hecho y hay lugar a la nulidad del acto. Así ocurre, cuando la autoridad manifiesta que ha acontecido determinada situación y está no se ha presentado, nos encontramos frente a esta causal.

Por su parte el error de derecho se encuentra emparentado con la calificación jurídica del acto. Y se presenta cuando las circunstancias que sirven de fundamento al acto administrativo existen materialmente, pero son calificadas erróneamente por la autoridad. Un ejemplo de dicha causal se presenta cuando la administración reconoce una prestación pensional a un administrado con base en una regulación normativa, teniendo el servidor público derecho en realidad a que, la prestación le sea reconocida con base en otra norma más benéfica.

• Desviación de las atribuciones propias de quien los profirió

Esta causal se refiere a la intención con la cual la autoridad toma una decisión. Consiste, por tanto, en que una autoridad dicta un acto para el cual la Ley le ha otorgado competencia, pero lo expide persiguiendo un fin diferente del previsto por el legislador al otorgarla.

De acuerdo a lo explicitado por el Consejo de Estado en Sentencia del 7 de Junio de 2012 Consejero Ponente Marco Antonio Belilla, esta causal se constituye cuando

(…)

“un acto administrativo es expedido por un órgano o autoridad competente y con las formalidades debidas, pero en realidad persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico y que se presumen respecto de dicho acto

Esta causal de nulidad se da tanto cuando se persigue un fin espurio, innoble o dañino como cuando se procura un fin altruista o benéfico para el Estado o la sociedad, pero que en todo caso es distinto del autorizado o señalado por la norma pertinente”

(…)

En realidad, al encontrarse en la esfera de la subjetividad del funcionario que expide el acto, por lo regular es particularmente difícil probar la existencia de este vicio.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Según se desprende del artículo 138 del CPACA esta acción generalmente procede contra los actos administrativos de carácter particular, expreso o presunto y excepcionalmente contra actos de contenido general, pero cuando aquel acto genere afectaciones particulares individuales o a una pluralidad de personas determinadas.

Distinto a la acción contenciosa de simple nulidad, la pretensión judicial de nulidad y restablecimiento de derecho no busca preservar el ordenamiento jurídico en sentido abstracto, de ahí que, no sea una acción pública, por ende, si exige legitimidad de la parte accionante para acudir en sede jurisdiccional. Legitimidad que está representada en la presunta lesión que el acto administrativo le haya causado al actor.

En cuanto al restablecimiento del derecho en términos generales, este se encuentra necesariamente precedido y se fundamenta en la declaratoria de nulidad del acto que ha vulnerado el derecho subjetivo amparado por la norma jurídica. De manera que, para que prospere el restablecimiento de derecho, obligatoriamente en la mayoría de los casos se debe de declarar por el juez del caso la ilegalidad del acto y su consecuente nulidad, con base en alguna de las causales señaladas en su oportunidad para la acción contenciosa de simple nulidad. Solo en contadas excepciones no es necesario la declaratoria previa de nulidad del acto.

Como características de este medio de control podemos encontrar las siguientes:

• Exige legitimidad en la causa por activa, de manera que es necesario demostrar la existencia de un interés por parte del accionante.

• Para recurrir a la administración de justicia es necesario hacerlo a través de apoderado.

• El término para interponerse, por lo general, es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la notificación, comunicación o publicación según sea el caso, del acto administrativo que se demanda.

• A diferencia del medio de control de simple nulidad, el actor puede desistir en cualquier momento de continuar con el proceso. Igualmente le corresponde el impulso del proceso a riesgo de recibir las sanciones previstas en la Ley.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL

Considerando lo preceptuado por el artículo 139° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el objeto de esta acción está conformado, de una parte, por los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales y, de otra, por los actos de nombramiento de las entidades y autoridades públicas. Igualmente es objeto de control de legalidad por medio de esta acción, el acto de llamamiento hecho por las mesas directivas de las corporaciones públicas a quien siga en el orden de la lista del congresista, diputado, concejal y edil en ejercicio, cuya declaratoria de elección haya sido declarada nula.

CARACTERISTICAS PRINCIPALES

• Es una acción pública, por ende, puede ser presentada por cualquier persona, sin requerirse legitimación en la causa y actuar a través de apoderado judicial.

• Procede por las mismas causales previstas para la acción de simple nulidad más las contenidas en el artículo 275 del CPACA, estás son:

• Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales.

• Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones.

• Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.

• Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer.

• Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.

• Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.

• Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción.

• Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política

• El término de caducidad o la oportunidad para interponer la demanda, es de treinta (30) días. Cuando la elección se declare en audiencia pública el cómputo se realiza a partir del día siguiente, en los demás casos, incluidos los de nombramiento, el término se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación.

• Su trámite está gobernado por un procedimiento especial contenido en el Título VIII del CPACA. Que se caracteriza por su particular celeridad.

• En igual sentido a lo que ocurre con la acción de simple nulidad, no hay lugar a desestimiento por parte del actor

SINDESENA JUNTA NACIONAL

Bogotá, 8 de octubre de 2021

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[1] Derecho Administrativo General