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EL SENA Y LA CONTRACORRIENTE

 

La actual defensa del SENA y su reconocido esfuerzo por el crecimiento de la planta de personal y por la nivelación salarial, tiene unos antecedentes que dejan lecciones para sintetizar y aprovechar. Comprender ese historial se vuelve vital, no tanto para desenredar la respuesta de la actual Directora General del SENA, sino para interpretar en un sentido más general la versión del gobierno, que realmente tiene origen en los organismos multilaterales de crédito (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo), agentes de ciertos clubes de países ricos, dispuestos siempre a vender sus recetas como el único camino posible.

Los hechos demuestran que sus recetas frente a las sucesivas y previsibles crisis económicas: 1) son cuestionables, 2) que su adopción no es un problema meramente técnico o neutro, y 3) que pueden ser modificadas según el nivel de resistencia que ofrezcan los sectores sociales que resultan afectados por ellas. En ese sentido el asunto va más allá de sus aspectos técnicos y se adentra en el problema de quién debe pagar la crisis. La cuestión es establecer cuáles son los intereses en juego, quiénes y de qué manera resultamos afectados, para el caso del SENA, como institución, como comunidad educativa integrada por trabajadores, estudiantes, egresados, pensionados y familiares, pero también como ciudadanos tocados por los tributos, las tarifas, el costo de vida, la inversión social, etc.

TUMBARLE PLATA Y PLANTA AL SENA

Cada cierto tiempo, el SENA ha debido enfrentar medidas reiterativas o de corte similar. Ello porque a cada oleada, etapa o ciclo de reformas que le imponen al país, se agregan unos paquetes de medidas para enfrentar las sucesivas crisis que genera el modelo, todo lo cual atiende a un conjunto de propósitos de mediano y largo plazo (el norte de esta etapa ha sido el “Consenso de Washington”), objetivos que unas veces son reservados o velados y otras veces son explícitos, pero siempre favorables al interés de los países “centrales”, de las transnacionales y del sector financiero global.

Superado el trance de la última reforma tributaria, que nos dio para traer la aguda polémica de inicios de los 80 sobre los recursos del SENA (ver “Para el debate sobre la destinación específica de las rentas del SENA”, en  goo.gl/krzerz ), llegó el momento de ocuparnos más en detalle de algunas medidas económicas adoptadas por el gobierno de Andrés Pastrana Arango, cuando el modelo económico entró en su primera gran crisis. No nos vamos a detener en los varios asuntos pedagógicos y de la política educativa que fueron objeto de amplia controversia. Este documento apunta exclusivamente a dar elementos para entender el actual desenlace de la situación presupuestal y de planta de la entidad.

Después de que Pastrana aceptara los términos del Acuerdo extendido con el Fondo Monetario Internacional en 1999, se hizo más evidente que la política de reducción del gasto público (que afectó severamente a nuestra entidad) era selectiva, orientada a castigar tanto la inversión social como el fomento y apoyo a la producción nacional, de modo que se pudiera privilegiar el pago de otro gasto, el de los intereses y el servicio a la deuda pública y privada[i] , que tanto desvela al capital financiero internacional.

El documento lo decía claramente en su numeral 19: “Para ayudar a alcanzar sus objetivos fiscales, el Gobierno Central ejercerá estricto control sobre sus gastos diferentes al pago de intereses. Más claro no canta un gallo.

Para reducir ese gasto se proyectó la reforma al Sistema General de Participaciones (Acto Legislativo 01 de 2001) que mermó la inversión del Estado en salud por $10 billones y en educación por $14 billones. También implicó recortar la planta de personal de varias instituciones, entre ellas el SENA, donde eliminaron 1.171 cargos de los cuales 850 eran de instructores, a través del Decreto 2351 de 1999. Para coadyuvar con los indicadores fiscales impuestos a Colombia, a la institución le aprobaron presupuestos de ingresos mucho menores a los aportes parafiscales que ella podía recaudar; se le recortó y congeló ese presupuesto así aprobado y se le obligó además a constituir y mantener voluminosos Títulos financieros (otra especie de “reservas” exigidas al gobierno central por la banca Internacional).

De otro lado, a este Establecimiento Descentralizado se le agregaban funciones a cargo de otras instituciones o sistemas (de Ciencia y tecnología, de Desarrollo tecnológico productivo, de Incubación empresarial y cada vez más, del Ministerio de Educación), para liberar recursos del gobierno central y “ayudar a alcanzar sus objetivos fiscales”. Por ello mientras al SENA se le imponía la denominada Integración educativa (después convertida en Articulación educativa), en la educación formal se sacrificaban los CASD y especialidades de la educación media técnica.

Pero en general estas políticas no empezaron con Pastrana Arango, sino con la aplicación de nuevos objetivos impuestos bajo el mismo viejo e injusto Orden Económico Internacional. Y las reformas no sólo se aplicaron en materia fiscal, sino que se extienden a las cuestiones monetaria y cambiaria, laboral, pensional, tributaria, etc. Nótese que también estas son bastante reiterativas o en cada etapa responden a una lógica bastante descifrable.

Advirtamos que entre las distintas formas de esa odiosa dependencia (en materia comercial, científica, tecnológica, etc.), el endeudamiento se ha convertido en una de las más eficaces para mantener ese orden económico. Porque los elevados montos de la deuda sirven para chantajear a los países dependientes, en función del conjunto de determinaciones favorables a los países centrales, a las transnacionales y al propio sector financiero internacional.

PROPONEN “SISBENIZAR” EL SENA

El Acuerdo extendido vino a rubricar lo que ya se venía fraguando: despidos, reestructuración del sector financiero (incluida la liquidación de la Caja Agraria), ampliación del libre comercio y del régimen de inversión extranjera, nueva reforma tributaria, desmonte de subsidios a los servicios públicos y avanzar en la privatización, reestructuración o recapitalización de varias empresas y sectores (financiero, telecomunicaciones, eléctrico, petrolero, carbonífero) en los cuales tenían interés las transnacionales.

Algunas de estas exigencias (sobre privatizaciones, entre otras) fueron aseguradas también desde el componente de Ayuda Militar conocido como Plan Colombia, suscrito en 1999 con el gobierno de los estados Unidos. Nuestro país se sometía a tales imposiciones para obtener también recursos del programa de Financiación para Fuerzas Militares Extranjeras (FMF) en el marco de la Iniciativa Andina contra las Drogas (ACI, por sus siglas en inglés), que a su turno acrecentaba la injerencia de los Estados Unidos en América Latina en el plano militar.

Otros compromisos han sido frecuentemente tramitados mediante orientaciones y convenios, por ejemplo con el Banco Mundial (en política de tierras, educación, formación para el trabajo, etc.) con grandes niveles de detalle. Para esa época denunciamos que el Banco Mundial recomendaba para el SENA la adopción de un sistema de Subsidio a la Demanda a través de vouchers (vales o bonos), mientras Alberto Alesina recomendaba que los recursos de la entidad se administraran mediante el SISBEN, el sistema más desarrollado de “focalización de la inversión social” (otro programa de focalización y subsidio a la demanda aplicado hoy en educación, lo conocemos con el nombre de Ser Pilo Paga). Vale la pena recordar que el Banco Mundial señalaba por esos días que el principal obstáculo para adelantar sus reformas, era la incidencia política y social que lograba SINDESENA, cuando el gobierno tramitaba las propuestas.

Pero la adversidad era grande. Para que se tenga una idea del arrodillamiento al que sometieron al país, rememoremos aquí otra ruda imposición del Acuerdo extendido: alegando la difícil situación económica de Colombia, el FMI le obligó a contratar otro crédito por 2.700 millones de dólares, pero que no podía gastar y debía mantener en caja y en el extranjero (otra “reserva”), para respaldar tanto un nuevo endeudamiento interno, como otro endeudamiento externo a través de la colocación de “bonos soberanos” en el mercado internacional.

SINDESENA PIDE LA PALABRA

SINDESENA organizó la respuesta desde su particularidad y acompañó la movilización general, sindical y ciudadana contra dicho Acuerdo extendido.

Por esos días respondimos a la embestida contra el SENA contenida en su Plan Estratégico, en un Documento CONPES (27.08.97) y en los anuncios sobre el Sistema Nacional de Formación Profesional y una nueva reestructuración de la entidad, con un documento de la organización sindical denominado “Por una modernización sin privatización” (junio de 1999), que da continuidad a dos anteriores: “El SENA que queremos” (1993) y “Documento CONPES y Plan estratégico: dos versiones, una sola política” (1997). En función de esas tesis abre el debate en distintas instancias internas y externas a la entidad.

Desde que agudizaron los mencionados recortes y “congelaciones” al presupuesto de la entidad se presentaron varias demandas por juristas demócratas, tres de ellas ganadas entre los años 1999 y 2000 por los abogados (padre e hijo) Roberto Hermida Izquierdo (quien había sido Presidente del Comité Prodefensa del SENA y vocero de Iniciativa Legislativa Popular que dio origen a la Ley 119/94) y Carlos Hernán Hermida Issa. SINDESENA desarrolla además la lucha callejera contra tal política y con los estudiantes recoge 1 millón 20 mil firmas dirigidas al Congreso de la República, con dos propósitos: primero, hacer pedagogía entre la población y ganar opinión ante el inminente Paro Nacional, y segundo, defender en el legislativo la vigencia de la Ley 119 de 1994, el Contrato de Aprendizaje también amenazado y el presupuesto del SENA. Movilización, lucha jurídica y en el legislativo, que rendiría algunos frutos. Según nos lo recuerda Roberto Hermida, ese esfuerzo jurídico, la incidencia en el Parlamento y la permanente disputa por la opinión pública, dieron en que la Magistrada del Consejo de Estado, Olga Inés Navarrete Barrero, dirigiera una carta al Consejo Directivo Nacional del SENA y al Ministro de Hacienda de la época, Juan Camilo Restrepo, explicando el contenido de los mencionados fallos y la necesidad de su perentoria aplicación.

Merece recordación la renovada polémica con el Ministro de Trabajo Hernando Yepes Arcila, en el marco del “diálogo útil” que se convocara tras el Paro Nacional adelantado en la entidad. SINDESENA presentó allí sustentados argumentos sobre muy diversos órdenes de la vida institucional, pasando por su concepción sistémica sobre el papel del SENA, su Misión y sus autonomías doctrinal, administrativa y financiera, hasta la elusión y la evasión de los aportes a la institución y el respeto al carácter parafiscal de aquellos. Uno de los logros de esos días, fue la limitación –en beneficio del SENA y del ICBF– de las facultades extraordinarias que le concedió el Congreso al Presidente Andrés Pastrana para liquidar, fusionar y reestructurar entidades del Estado.

LA NIÑA DE LOS OJOS DE URIBE VÉLEZ

Corrían los primeros días del gobierno de Álvaro Uribe y su nivel de aprobación era enorme, los factores reales de poder lo acompañaban, los medios, la iglesia, los magnates y los gremios económicos, pero también la clase media y los sectores populares, le daban férreo respaldo, que el Presidente aprovechó para jugar fuerte.

Jugar fuerte contra el SENA en el orden presupuestal significaba acrecentar sus afectaciones presupuestales. Sobre el particular se presenta una situación relativamente inesperada. Porque el Ministro de la Protección Social Juan Luis Londoño recogió parcialmente lo que ya era una verdad a gritos y señaló que el SENA estaba dejando de recaudar 400.000 millones  de pesos. Lo que implicaba que, si la institución había ejecutado 633.607 millones  de pesos en el 2002, podía presupuestar más de un billón en el 2003. No obstante, el Consejo Directivo que el propio Londoño presidía aprobó solicitar un presupuesto creciente pero que apenas ascendía hasta $795.000 millones. Y peor aún, el Ministerio de hacienda sólo aprobó presentarlo ante el legislativo por $430.000 millones, $200 mil menos que el ejecutado en el 2002, con lo cual le aplicaba una estocada terminal al SENA, vía estrangulamiento financiero (pues se le negaba todo el presupuesto de inversión y probablemente buena parte de sus gastos de funcionamiento), en función de no salirse de los objetivos fiscales diseñados desde el FMI.

Tal fue el tratamiento que desde inicios de su gobierno le daba Uribe Vélez a la institución que denominara “la niña de mis ojos”. La respuesta inmediata de la alianza entre trabajadores y estudiantes fue adelantar un Paro Nacional y reorganizar lo que denominábamos el lobby social hacia el parlamento. Ante la movilización desplegada, el Ministro Juan Luis Londoño hizo demagogia hasta el ridículo, alegando que se trataba de un “error de digitación” cometido por un joven en Planeación Nacional. Debido a nuestros reclamos, el Presupuesto creció, no hasta los $795.000 que el Consejo Directivo había solicitado, sino sólo hasta $551.000 millones, bajo el compromiso de complementarlo con una adición presupuestal. En suma, la intensa lucha desplegada por estudiantes y trabajadores permitió que al final del 2003 el SENA ejecutara $648.699 millones. Este monto, que supera en un 50% al presentado originalmente por Minhacienda al Congreso para ese año, significaba apenas un exiguo 2,18% de aumento sobre el presupuesto del 2002, aunque le permitió a la entidad mantenerse con grandes dificultades el primer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez.

Por esos días, el gobierno forzaba también un drástico crecimiento de metas de formación y anunciaba la entrega de la función del SENA a las Cajas de Compensación Familiar y hasta a la universidad Minuto de Dios. Los estudiantes y trabajadores documentan los métodos utilizados por la administración del SENA para elevar metas de formación con menores recursos (reducción y particionamiento de los cursos, pasar como formación lo que eran visitas técnicas al SENA certificar hasta a los asistentes a torneos de futbol en Antioquia); al tiempo, explican el desvío de recursos hacia la Incubación empresarial, al interés del Director Darío Montoya Mejía. El correspondiente debate legislativo alcanza enorme resonancia y contribuye a denunciar los artificios estadísticos utilizados por el gobierno en varios ámbitos (vivienda social, seguridad en carreteras, etc).

Al siguiente año el Presidente produce los Decretos 248, 249 y 250 de 2004, entre otras para cumplir las metas de gasto público fijadas con el FMI, esta reestructuración elimina 1.116 cargos de su planta de personal. Los trabajadores del SENA pagaron con despidos y lágrimas la popularidad de Uribe Vélez.

Pero la reestructuración atendía a la finalidad general, ya diseñada desde 1989 de convertir al SENA en entidad chequera, desmontar la Unidad Técnica y flexibilizar los parámetros que ella centralizaba, por la vía de una drástica desconcentración y descentralización; por esa misma vía, entrega funciones a los jefes de centro para que cobren la formación que imparte el SENA (desmonte de la gratuidad) y para que suscriban convenios con terceros a libertad.

El propósito queda plenamente confirmado cuando meses después el gobierno aprueba un nuevo documento CONPES (del 26.07.2004) disponiendo que el SENA, a partir de la vigencia 2006, “atienda aproximadamente el 70% de sus alumnos a través de (…) convenios, alianzas o contratos” (ver página 14). Y agregaba el documento que para el efecto el SENA debería abrir convocatorias semestrales entre los entes colaboradores acreditados.

Desde luego que esta medida significaba el acabose, la completa e inmediata privatización de la gestión del SENA y su conservación de nombre, bajo la forma de “entidad chequera” ya impuesta a entidades homólogas en América Latina. Tal el efecto adicional buscado por el FMI y el BM, que auspiciarían abiertamente las “modalidades de TLC educativo”: franquicias, migración de estudiantes,  establecimientos, proveedores transfronterizos de servicios educativos, etc.

RECUPERAR LA PLATA PARA GANAR LA PLANTA

Para contener la andanada que significaba toda esta política ahora urgida con fechas inapelables, SINDESENA continuaba ocupado de disputar por la opinión pública y adelantar su intenso lobby parlamentario, tanto que a la fecha ya había presentado otro memorial al Congreso de la República acompañado esta vez por un millón 150 mil firmas.

Pero un año atrás, algunos congresistas habían radicado un Proyecto de Ley “de fortalecimiento del SENA”, radicado bajo el número 157 de 2003. Enterado de su trámite, SINDESENA solicita coadyuvar la redacción del mismo, con lo cual logra dejar planteado en el Congreso un completo análisis de la situación del SENA, que avanza en el acervo de crítica a las amenazas contra el SENA. Después auspicia con sus ponentes el Lobby social mediante varios Foros Regionales en clave de llegar a los Congresistas y sociedad civil desde las regiones. La exposición de motivos del Proyecto se propone controvertir las razones y conveniencia de la restructuración recientemente aplicada, pero adicionalmente reclamar fuertemente por la afectación de los pilares del funcionamiento institucional: la estructura orgánica, la planta de personal y el presupuesto objeto de sucesivos recortes y desvíos presupuestales, la asignación de funciones de otras entidades y, de nuevo, abogar por el respeto a la parafiscalidad de las rentas del SENA. Recomendamos la lectura atenta de ese importante documento, que se encuentra a disposición en la página web de SINDESENA).

El persistente esfuerzo adelantado desde el Acuerdo extendido y la opinión alcanzada por esos días a distintos niveles, logra un acontecimiento que no aparecía entre los planes del alto gobierno ni en los cálculos de los organismos multilaterales de crédito. La defensa del SENA logra que se produzca una advertencia similar a la que antes elevara la Magistrada Olga Inés Navarrete en defensa del Presupuesto del SENA, pero ahora dirigida por el Procurador General de la Nación en ese período, Edgardo Maya Villazón, al Ministro de Hacienda de la época, Alberto Carrasquilla, recordándole la existencia de las sentencias antes mencionadas, pero avisándole esta vez que el funcionario que reprodujera el contenido de esos actos sobre los cuales existían varios fallos, quedarían incursos en causal de mala conducta pues sobre el tema había cosa juzgada.

El nivel del debate y movilización, la jurisprudencia lograda y las sucesivas advertencias del Consejo de Estado y de la Procuraduría, consiguen entonces que se corrija la tendencia presupuestal del SENA en respeto a los fallos de las Cortes y el Presupuesto de la entidad empieza a observar un importante crecimiento. Así que el gobierno que inició estrangulando financieramente a la entidad, se vio obligado a permitir que el presupuesto se multiplicara en más de tres veces al final de esos ocho años de ingrata recordación. Y aunque hoy seguimos enfrentando la lesiva entrega de más de 100 mil millones a terceros mediante convenios y ampliación de cobertura (monto que ha venido creciendo desde antes del Decreto 2149 de 1992, cuando era bastante modesto), la meta de entregarles el 70% del Presupuesto del SENA tuvo que suspenderse en los hechos (si se conservara, a la fecha el SENA debería aplicar cerca de 2 billones 300 mil millones a dicha tercerización). Tampoco ha podido el gobierno aplicar el cobro de la formación dispuesto por la reestructuración “descentralizadora” de Uribe Vélez.

EN PUGNA POR EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

Lo demás es historia más reciente, sobre la cual no profundizaremos. Ya sabemos que Juan Manuel Santos ha legislado para mantener la línea de sus antecesores. Su primera gran agresión a la institución consistió en presentar su presupuesto en el rubro de educación superior, con lo cual le cambiaba de tajo, en cuestión de días, la Misión a la entidad. Después, en la primera reforma tributaria atentó contra los ingresos parafiscales del SENA y en la segunda lo hizo contra la destinación específica que finalmente le preservó la anterior. Tal condición de sus rentas y el piso presupuestal conseguido en el Congreso, obedece por entero a la lucha de esa misma alianza que ha salvaguardado a la entidad durante todos estos años. También ha continuado el gobierno Santos con la maniobra de aprobar un presupuesto de ingresos inferior a la capacidad de recaudo de la DIAN para el SENA, con la posterior congelación de parte de su presupuesto, etc. Tal cual lo describíamos al explicar las trapisondas de Pastrana. 

Pero vamos al punto: lo realmente nuevo del período es nuestro objetivo de convertir la multiplicación del presupuesto ganado anteriormente, en un crecimiento a escala de la institución, que armonice sus factores fundamentales, que reordene y equilibre varios elementos sobre los cuales descansa una Formación profesional de alta calidad para los trabajadores colombianos. Nos referimos a sus talentos, a su panta de personal, sus recursos físicos, sus dotaciones a distintos niveles, su salud y seguridad en el trabajo, sus materiales y equipos, su estructura orgánica, su investigación, los instrumentos adecuados para relacionarse con la sociedad y el aparato productivo, el bienestar de su comunidad educativa, el contrato de aprendizaje para sus estudiantes, en fin, que el SENA acceda a una modernización progresista, democrática y que ofrezca a los trabajadores una verdadera formación profesional integral. Y desde luego que en el orden pedagógico desmonte la formación basada en competencias, que discuta los modos y modalidades de atención del SENA y la pérdida de lo específico de la formación profesional destinada al cumplimiento de la Misión institucional.

Para ello no nos basta ya con haber impedido la aplicación plena de algunas normas que incluso a la fecha están vigentes. Su inaplicación práctica demuestra la legitimidad que ha ganado en el tiempo nuestra resistencia y la capacidad de incidencia de esa alianza estudiantes – trabajadores del SENA. La ampliación de la planta de personal puede ampliar la capacidad de lucha de los trabajadores. Para ello debemos elevar nuestros niveles de organización. Pero lo uno y lo otro tiene como finalidad avanzar en ese fortalecimiento institucional al que ya le estamos apostando desde nuestros pliegos de peticiones.

Debemos explicar a la comunidad educativa que los avances verificados por estos días, se dan a contracorriente del modelo económico, de la política gubernamental y aún de las imposiciones de los organismos multilaterales de crédito. Lo cual demuestra que tales políticas no son inalterables. La historia que aquí contamos, puede aportar lecciones importantes y desmentir versiones acomodaticias de la realidad. Una primera: las conquistas de estos días no son regalo, son obra de nuestras propias ejecutorias. Una segunda: la conquista del SENA que queremos también será obra de su comunidad educativa, pero requiere el respaldo y movilización del conjunto de trabajadores colombianos, dispuestos a cambiar el modelo y las actuales tendencias del capital.

Bogotá, junio 28 de 2017

Wilson Arias Castillo
Egresado SENA


[i] Más de fondo se pretende desmontar la función social del Estado y declinar su capacidad de intervención sobre la economía, para entregarlo todo a la ley de la selva del mercado, a la mercantilización generalizada.

 

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